壹、前言
今有民眾某甲與友人某乙飲宴，席中並有飲酒，宴畢某甲騎乘機車附載某乙外出買酒，惟兩人均因未戴安全帽遭巡邏警察某丙攔檢，經當場對某甲施以酒精測試，呼氣值已逾法定標準，某丙遂先將某乙送回家中，再將某甲帶所掣單舉發。
惟處理過程冗長，致某甲家屬遍尋不著某甲行蹤。事後，某甲之子某丁對警方處理過程不滿，遂投書警察局局長信箱，投書內容有述及某甲同時有未戴安全帽及酒後駕駛兩項交通違規，僅酒後駕駛有掣單舉發，誤認警察是因績效壓力所致。
惟警察局以處理過程均核符規定程序，並欲以某丁陳情內容提及其父某甲有「未戴安全帽」之交通違規情形，逕予補開單舉發。試問此補開單之行為是否有違行政法上之「不利益變更禁止原則」。
在各縣市警察機關的投訴案件類型中，民眾對於交通違規遭掣單舉發的投訴當屬最大宗。而對於類此案件的處理程序，執法人員標準化的回應均為請民眾向監理站申訴，但實務上常見之情形，卻是民眾當場表示不服取締之意見，甚而於事後利用各警察機關的申訴信箱作為陳述意見之管道。
但是，依據現行法規，道路交通違規事件的救濟程序，是屬於特別救濟程序，與一般採訴願先行程序[1]、訴願及行政訴訟的正常救濟程序有別。而民眾每每未依「道路交通管理處罰條例」所訂之救濟程序，直接向行政機關之申訴信箱陳情以表示不服取締，在處理類此民眾陳情、申訴之過程中，有些基本原則鮮少受到重視，例如前述案例之「不利益變更禁止原則」。
貳、概念淺釋
依據刑事案件之上訴，為被告利益而上訴者，此種情形，上訴審法院對被告處刑之判決，即不能較下級審為重，此即「刑事訴訟法」上規定之「不利益變更禁止原則」[2]。
而此一原則，在行政救濟法上亦有其適用，依照「訴願法」第81條規定：「…於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」又依「行政訴訟法」第195條亦規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」由此觀之，「不利益變更禁止之原則」在我國行政救濟制度在實務上被嚴格遵循的。
至於「訴願先行程序」在相關行政法規上並無如上述訴願、行政訴訟程序般定有明文，惟實務上之作法均係以行政法院之判例作為引用之依據，亦即，在實際案例的判決見解，認為訴願先行程序亦屬行政救濟制度之一環，故亦有「不利益變更禁止」之適用。[3]
而所謂不利益變更禁止原則的內涵，則是指受不利處分之人提起行政救濟，旨在請求除去對其不利之處分，受理行政救濟之行政機關（包括作成原處分之機關）如就原處分加以變更，但其結果較原處分對其更為不利，則有失受處分人提起行政救濟之本意，因此應加以禁止。[4]
但是，在學術界的討論卻未獲得肯定的支持，尤其此一刑事法上之法理，是否可以完整在行政法領域中適用，而且保有如同刑事法領域中的法理原則，則未有定論。
例如李震山大法官即認為，訴願既係人民認為行政機關的違法或不當處分損害其權利或利益，據以請求救濟的方法，自不得較原處分更為不利。[5]但吳庚大法官卻認定，訴願係對原處分全面性審查，縱屬裁量處分或判斷餘地之事件亦不例外，顯然不認同不利益變更禁止原則在訴願程序中的適用。[6]
雖然，學界對於不利益變更禁止原則在行政救濟程序之適用仍是眾說紛紜，尚未建立普遍共識。但依實務判例足以確立在具體行政處分上之適用，並延伸至訴願先行程序。而本文希望藉由行政救濟程序實務上，對於不利益變更禁止原則之適用，是否能予遞延至上開案例關於道路交通違規事件的特別救濟程序，整理出相關脈絡，並釐清相關實務上常見之疑慮。
參、案例解析
關於道路交通違規事件的救濟程序，是屬於特別救濟程序。對於「罰單」若有不服，其正常之救濟程序應於接獲紅單後15日內向處罰單位「陳述意見（即申訴）」，若不服其決定，於收到裁決書後20日內向管轄地方法院「聲明異議」，對於法院聲明異議之裁定如仍不服，則可向該裁定法院提出「抗告」。[7]
若以法定程序之層面來看，依據「道路交通管理處罰條例」之規定，法院處理交通事件是準用「刑事訴訟法」之規定[8]。又按「道路交通案件處理辦法」之規定，聲明異議案件之處理，準用刑事訴訟法有關規定[9]。而較為具體性之規定，則以該辦法第20條之規定，對於聲明異議有理由或原處分不當或違法者，交通法院應以裁定將原處分經聲明異議部分撤銷，並自為裁定。因此，在道路交通違規事件的救濟程序中，不利益變更禁止原則應有其適用。若是以訴願程序的權利救濟功能觀之，則學界支持者之論述已承認此係人民對於違法或不當行政處分提請救濟的權利，再加上實務界行政法院判例之確立，並將其範圍延伸至訴願先行程序，應足認此一原則應可適用於所有行政救濟程序中。
但以本文上開所述之案例，民眾並非依循正常之救濟程序提出救濟，而係以投書首長電子信箱方式為之，是否能以救濟程序等同視之，不無疑義。蓋因「行政程序法」之規定，陳情係指人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，而向主管機關提出之事項。[10]且得以書面或言詞為之，其中書面包括電子郵件及傳真等在內。[11]
是以，陳情案件係一般行政行為，而「行政程序法」對於不利益變更禁止原則並未定有明文，僅於該法第4條明定行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，而學界對此一原則於行政程序中適用之最大爭點之一，即是不利益變更禁止原則是否即為行政程序法所稱之「一般法律原則」。[12]
然而，學術理論上或許未獲支持，但總結上述行政救濟程序之判例，可歸納出在實務上已普遍將不利益變更禁上原則應用在行政法之領域。若以維護民眾救濟權力的功能觀點來看，使民眾確信對於提出救濟後不會遭致更不利的處分，方能擔保民眾之權益在行政程序中獲得完善之保障，亦可使行政機關對行政處分之作成確實詳予審酌，避免有違法或不當之行政處分造成人民權利損害之情形。
肆、結論
本文案例中，當事人未循正規之交通違規救濟程序，反以投書首長電子信箱方式陳情，其意應在指陳舉發違規過程中之違失或未妥之處，陳情內容提及另一項違規情形未當場舉發掣單，應屬質疑員警是否基於績效考量之情緒性用詞，而非檢舉。經陳情後再行掣單舉發，除即予承認處理人員是時確有未予掣單舉發之疏失，又無法達到立即處罰之效用，徒增民眾反感。
以本案延伸至實務上常見之情形，民眾若有多項交通違規，依法得予分別處罰時，員警同仁或基於執法目的、處罰效益，甚或體恤民眾，除輕微交通違規逕予勸導，未全數予以掣單舉發，惟處理過程或許引發民眾不滿，而對執法程序有所質疑，僅須耐心解釋警方執法立場，舉發違規所依據法令及程序，驟然採取舉發所有違規之方式，極易讓民眾誤認警方是基於報復之心態，加深彼此對立。
在顧客服務領域裡，客訴（即投訴或埋怨）是因為顧客對於獲得的服務（或產品）與期望有所落差，而且差距愈大，不滿也就愈大。但反過來看，會投訴或埋怨，即代表著顧客對業者還有所「期許」。而在公務機關中，或許僅此一家，別無分號，民眾無論如何都得接受其所提供的服務，但如何將提所提供的服務品質達到民眾期望的水準，則是我們努力的方向。不要對會向你指出改進意見的人加以打壓，久而久之，你將看不見自己的缺點，因為屆時已無人會對你再進諍言了。
[1] 法律規定不服行政處分的當事人，於提起訴願之前，必須先經過一定的程序，否則受理訴願機關將不予受理，該等程序，即為一般所謂的訴願先行程序。例如以稅捐稽徵法之復查、關稅之異議與勞健保爭議案件之審議程序。
[2] 按「刑事訴訟法」第370條規定：「由被告上訴或為被告之利益而上訴者，第二審法院不得諭知較重於原審判決之刑。但因原審判決適用法條不當而撤銷之者，不在此限。」
[3] 最高行政法院90年判字第1973號判決。
[4] 最高行政法院96年判字第1236號判決。
[5] 李震山，2009，《行政法導論》，修訂八版，台北：三民，頁553-554。
[6] 吳庚，2008，《行政爭訟法論》，修訂四版，台北：元照，頁426，
[7] 依據「道路交通管理處罰條例」第9條規定：「…；不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見；…。」及同條例第87條：「受處分人，不服主管機關所為之處罰，得於接到裁決書之翌日起二十日內，向管轄地方法院聲明異議。法院受理前項異議，以裁定為之。不服前項裁定，受處分人或原處分機關得為抗告。但對抗告之裁定不得再抗告。」
[8] 「道路交通管理處罰條例」第89條：「法院受理有關交通事件，準用刑事訴訟法之規定；其處理辦法，由司法院會同行政院定之。」
[9] 請參閱該辦法第4條規定。
[10] 「行政程序法」第168條。
[11] 「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第3點（行政院
[12] 陳愛娥，2008，「行政救濟程序中之不利益變更禁止」，行政院訴願委員會委託研究，頁5。
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