[憲法]層級化的保留體系！

問：請解釋何謂「層級化的保留體系」？試舉我國實務見解兩例加以說明。

答：

        憲法並非對一切自由及權利均無軒輊、毫無差別之保障，且何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，亦與所謂的規範密度有關，應視其規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，針對此一問題的釐清，亦即所謂法律保留的「規範密度」問題，司法院大法官會議釋字第四四三號解釋中，試圖建立層級化的法律保留概念，其闡釋內容為：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」

        依照層級化法律保留體系闡述的概念，其所建構的法律保留結構可分為以下幾種：

一、憲法保留：制憲機關或修憲機關對於國家某些事項直接以憲法條文予以規範，禁止立法者就該等已有明文規定之事項為相異之規定者，稱「憲法保留」。例如憲法第8條中的「24小時」。

二、國會保留：濃縮至禁止委託之法律保留，即某些事項只能由形式意義的法律規定，立法者不得拋棄其責任，而委由行政機關以法規命令規範之者，稱「國會保留」（亦稱為「絕對法律保留」）。例如剝奪生命、限制人身自由者，依罪刑法定主義，屬絕對法律保留事項。

三、一般（相對）法律保留：其他非屬上述的自由權利之限制（干預行政，含特別公課），及重大公益之給付行政，則可授權行政機關以命令定之，屬於相對法律保留，但須符合授權明確性原則。至於干預行政如何才算合乎授權明確性原則，如綜合觀察釋字第394、402、426、510、522、538號等解釋，約可予以細緻化如下：
    （一）如涉及裁罰性，其審查標準應比較嚴格，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方合乎授權明確性原則。
    （二）如為單純自由權利限制，其審查標準可較寬鬆，只要就授權條款與該項法律其他條文之關連性，以及行制訂過程中所表現之整體追求目的，運用通常法律解釋原則可推知授權條款之內容、目的及範圍，即屬符合授權明確性原則。

四、非屬法律保留範圍：至於干預行政下，就其執行法律之細節性、技術性事項；及非重大給付行政；和大學自治事項，為非屬法律保留範圍，由行政機關自行決定即可，並無授權明確性原則之適用。

        又依我國行政程序法第一百五十條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」；法規命令之授權即屬上述層級化保留體系之「相對法律保留」，亦即由法律直接規定或由有法律明確依據之行政命令加以規範，其對象包括關係生命身體以外之其他自由權利的限制，以及給付行政措施涉及公共利益之重大事項。

        至於層級化之保留體系概念之應用，例如所謂的「租稅法定主義」，於釋字第640號解釋理由書即謂：「國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率、納稅方法、納稅期間等租稅構成要件及租稅稽徵程序，以法律定之。有關稅捐稽徵程序，除有法律明確授權外，不得以命令為不同規定，或逾越法律，增加人民之租稅程序上負擔。」。

        又或釋字第474號解釋理由書中所指稱：「時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。」均為適例。