[行政法]行政罰中【行為】的認定!!

    行政罰法中有關「行為」之認定，通說是援引刑法上之評價，將「一行為」區分為「自然一行為」及「法律上一行為」。前者係指行為只有一個動作，或是有多數動作，在多數動作間具有直接的時間與空間關係，以自然客觀的方式觀察，可以認為其整體的活動是屬於一個單一綜合行為，如持續超速。後者則是指結合多數自然意義的動作成為單一行為，而此種單一行為只構成一個違法，並得只受一個行政罰之處罰。[1]而不論是「自然一行為」抑或「法律上一行為」，皆是屬於違反行政法上義務的「一行為」，只能受一次處罰，此即所謂的「一事不二罰原則」。

    相對於一行為，所謂「數行為」的區別，一般而言即是指實現多次行政罰構成要件的行為（數行為違反數罰）或多次地實現一個行政罰構成要件的行為（數行為違反同一處罰），且非屬自然或法律的單一行為。此種行為構成多次違法，並得受多次處罰。而需特別注意者，關於「法律上數行為」，從自然的觀點，只有一個決意與動作，但基於立法考量將其視為數行為，例如釋字第604號解釋，即是採此見解而對於違規停車行為，立法者得以時間為單位，將其切割為數行為，而裁予數罰。

    除了上述通說見解之外，尚有其他學者主張以「個案」來作為行為的判斷標準。持此見解者認為一行為之判斷，宜就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、裁判意義、期待可能及社會通念等因素決定，非就某法規與某法規之關聯為何，或就抽象事實予以抽象判斷。[2]

    而另有學者主張行政罰行為之個數，具有合目的性與技術性，可透過立法予以量化，並在法律上予以擬制。換句話說，判斷行為義務個數之標準主要在於「法律擬制」及從「立法目的」上來觀察。更在「法律擬制」的標準上，又再予細分出「直接以時間擬制」、「直接以空間擬制」、「條文類型化之擬制」及「以行為意欲效果作為標準」等四種標準。[3]

    對於上述以個案為判斷標準及以法律擬制兩種見解，係著重於行政罰法之特性，雖較能掌握行政罰法有別於刑法之特殊性，惟理論基礎較為不足，且判斷標準亦不明確，不利於具體個案之適用。[4]

    而在行政罰案件的實務運作與法條適用上，行為單數與複數之區別，其適用標準更是呈現分歧之現象，在此僅作約略之區分如下：

1. 以「立法目的或處罰目的」為標準者

    此見解係以立法者透過法規處罰之規定所欲達到之立法目的為標準，判斷行為個數。當法規之處罰目的不同時，則構成不同行為。例如行為人對進口貨物繳驗不實發票之行為，受到海關緝私條例第37條第1項第3款及營業稅法第51條第7款罰鍰處分時，最高行政法院曾認為兩者處罰目的不同，而係不同之行為。[5]

2. 以「法規之構成要件、處罰規定或法條」為標準者

    此即認行為人之行為同時符合不同法規之構成要件時，由於各該法規本身之構成要件不同，因此應屬不同之行為。或因對該行為所適用之處罰規定不同而認定為不同之行為。例如台北高等行政法院95年度訴字第01396號判決另以有關廢棄物清理法事件中，判決以行為人所受三次處分就其不同行為，適用之法條亦不同。

3. 以「保護法益」為判斷標準者

    透過法條規定法益之不同，而認屬不同之行為。例如最高行政法院96年度判字第01227號判決以貨物稅條例及營業稅法兩者保護法益不同，而認定並無違反一事不二罰原則。

4. 以「不同義務」為判斷標準者

    例如稅捐稽徵法第44條所稱營利事業依法律「應給與他人憑證而為給與」及「應自他人取得憑證而未取得」，乃不同之義務，係各自獨立之違章行為，並無必然之關連性。[6]

5. 以「處分機關」為判斷標準者

    作成行政處分是否相同，構成判斷是否同一行為標準。如最高行政法院 96年度判字第49號判決在有關就業服務法事件，以罰鍰與停業處分之處罰性質不同，且兩者種類、目的及作成機關均非同一，故無一行為不二罰之情事。

6. 以「行為態樣」為判斷標準者

    即以不同行為態樣，作為判斷之依據。如台北高等行政法院95年度訴字第03327號判決，即以建築法第77條第3、5項之處罰，一為作為、一為不作為，非屬一行為。

7. 以「社會通念」為判斷標準

    以所謂社會通念認定是否為多數行為。如在有關衛星廣播電視事件中，依社會通念區隔出多次播出，且並非將「自然單一行為」切割為「數個法律單一行為」。[7]

    依據上述學說及實務上對於行為的認定標準，行政罰中對於「行為」之概念如何區分，約略可整理出如下之體系表：

	一行為：	自然一行為：多數動作間具有直接的時間與空間關係，當第三人以自然的方式觀察，可以認為其整體的活動是一個單一綜合行為。
行政罰之行為		法律上一行為：立法政策上被視為單一行為，包括構成要件上一行為、綜合性一行為、重複行為、繼續行為、連續行為、想像競合行為及牽連行為等。
	數行為：	自然數行為：實現多次行政罰構成要件或多次地實現一個行政罰構成要件，且非屬自然或法律的單一行為。
		法律數行為：自然觀點，只有一個決意與動作，但基於立法考量將其視為數行為(釋字604號)

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[1] 林錫堯，行政罰法，元照，2005年，51頁以下。吳庚，行政法之理論與實用，十版，2007年，頁503。洪家殷，行政罰總論，五南，二版，2006年，頁211、239以下。蔡震榮、鄭善印，行政罰法逐條釋義，新學林，2006年。蔡志方，行政罰法逐條釋義及適用解說，三民，2006年，頁99以下。
[2] 林錫堯，前揭書，頁51。
[3] 李惠宗，行政罰之理論與案例，2005年，頁100以下。
[4] 洪家殷，「行政罰一行為與數行為問題的探討—以行政罰法施行後之實務見解為中心」，月旦法學雜誌155期，2008年4月。
[5] 請參照最高行政法院95判字第908號判決。
[6] 請參照最高行政法院95年度判字第0491號判決。
[7] 請參照台北高等行政法院95年度訴字第04444號判決。