[行政法]概念介紹：行政組織、行政主體與行政機關

行政組織、行政組體與行政機關這三個名詞，是行政組織法中最常見的基本概念，一般在研讀行政組織法之前，應先對這些基本概念有些認識，方能進一步深入去探討其他相關行政組織法之理論與要素，以下僅就這三個名詞作粗淺的介紹：

行政組織之概念
組織：一種多數人基於某種共同的目的而組成之社會單位，上自國際組織、統治團體、政府機關，下至公司行號、俱樂部，乃至於家庭，均屬於組織的範疇。
行政組織：指行使行政權限之各級組織之總稱，學術上之定義為以憲法及法規為依據而成立，為管理國家事務之核心，實現國家目標之最主要手段，對其他社會單位或組織體而言，具有監督及協調之功能。
行政組織之分類（以行政法學的角度）
一、統治組織與非統治組織
係以「是否行使統治權」為分類標準，國家及各級地方自治團體屬於前者，行政組織乃依附於各級統治組織。
二、法人組織與非法人組織
以「是否具有法律上人格」為標準。前者具有法律上之人格，得成為權利義務之主體，也就是擁有權利能力，後者則不具有法律上之人格，不得成為權利義務之主體，亦未擁有權利能力。依我國制度，法人資格之取得有三種途徑：
（一）直接基於法律（或法規）之規定者，如農田水利會。
（二）須經主管機關許可並向法院登記，如財團法人或公益為目的之社團法人。
（三）經主管機關登記取得，如公司、銀行及合作社等營利社團法人。
三、公法組織與私法組織
係以「組織據以設立之準據法及其依據組織目標所從事之活動性質」為區分標準。各級統治組織原則上均為公法組織。

行政主體
一、概念
行政組織法的基本構造中，最為重要的就是「行政主體」與「行政機關」的概念，兩者具有上下層次的關係，行政機關是行政主體的內部組織。行政主體就像是一個「人」，而行政機關則是每個人身上的「器官」。所謂行政主體，一般分為廣狹二義，狹義之行政主體係指行政法上享有權利、負擔義務，具有一定職權且得設置行政機關，並藉此實現受託付之行政任務之組織體。而為通說及實務上所採認之廣義的行政主體，乃指公法上之獨立組織體，有特定職權得設立機關或置備人員，以達成其任務者均屬之。其所以為最重要的行政組織基本構造，乃是因為只有行政主體才能成為行政法上的權利義務歸屬主體。
二、類型
（一）國家：
典型的行政主體，雖然在法律上之性質其實也是公法人的一種，不過特別的是，由於國家的存在及權限並非源自於其他行政主體，因此是「原始的行政主體」，而行政任務如果是本身所執行時，就被稱之為「直接行政」。反過來說，其他行政主體之權限來源，則均係來自於國家，在性質上則屬於「衍生的行政主體」。如果由這些「衍生的行政主體」來完成行政任務時，就是所謂的「間接行政」。
（二）公法人：
兼具有前述「法人組織」以及「公法組織」屬性的行政主體。
（三）公權力受託人：
除了上述的國家及公法人之外，自然人、私法人或其他私法組織，有時候也有可能因為授權而可以在一定範圍內行使公權力，此時也可能成為行政主體。而這種私人因為受委託行使公權力之情形，被稱之為「行政委託」。該私人（公法人不能成為行政委託之對象）以法律為依據，以自己之名義行使公權力，即為「公權力受託人」，而成為行政主體之一種（如海峽交流基金會）。
（四）私法組織之行政主體：（學理上尚有爭議）
由國家或地方自治團體設置一個私法人，將該給付行政之任務交付給私法人，以私法之方式執行之，而不由它自己來執行該行政任務，例如臺北捷運公司、中華電信股份有限公司。

行政機關
代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。而所謂「具有單獨法定地位」在學理上係指：
1.獨立之組織，亦即應具有單獨之預算、編制、組織法規以及印信。
2.具有特定之管轄權。
※管轄權：行政機關依據法規之規定所具有之「權限」，亦即特定行政任務應由何行政機關執行之意。行政機關必須要有管轄權，才能執行種種任務或履行義務，因此，管轄權可以說是行政行為的基礎。另一方面，管轄權也劃定了行政機關行為的範圍與界限。但有管轄權並不表示就能採取一切手段進行行政活動，還須要有行政作用法上的授權。

【參考文獻】
吳庚，2001，〈行政法之理論與實用〉，台北：三民，頁157-168。

[行政法]行政自我拘束原則

一、意義：
係指行政機關在做成行政行為時，對於相同或具有同一性質的事件，因藉由行政機關自己前後反覆之同一行為，使人民產生信賴，如無正當理由，應受「行政先例」或「行政慣例」之拘束，不得為相異之處理（簡言之，即相同事件，相同處理），否則即有違平等原則。適用此項原則時，應具備：
(一)須有行政先例之存在（先前有相同的案例）；
(二)行政先例本身須合法；
(三)須行政機關有決定餘地（也就是必須有裁量的權限）。

二、法理依據：
憲法平等權之保障、依法行政之要求、信賴保護、誠信原則、「行政自我拘束原則」其上位之概念係來自於人民受有「憲法平等權之保障」(憲法第7條)，即「等則等之，不等則不等之」。再者，人民因信賴行政機關對於相同或同一性質之事件，應為相同之處理，倘行政機關有所違背，人民自可本於「信賴保護原則」及「誠實信用原則」法理，對行政機關有所要求。

三、作用(與行政規則之外部效力之關係)
（一）藉由「行政自我拘束原則」，可簡化行政作業流程，並使行政裁量盡可能的合乎平等。故要求行政機關在沒有特別情事下，有義務創造出「要件上之平等」。此一原則所衍生之請求權包括防禦性之請求權與給付性請求權。亦即，基於「行政自我拘束原則」人民可要求特定的行政作為。
（二）「行政自我拘束原則」與行政規則關係密切。行政規則本屬行政機關內部之行為規範，原則上並無對外發生效力(對人民只生「反射效力」、「間接效力」、「附屬效力」)，惟實際上於行政機關依行政規則處理人民行政事務時，行政機關因依「行政自我拘束原則」而產生「事實上之對外效力」，只要人民對於行政機關不予爭執，行政規則自亦發生某種程度之對外之效力。若行政機關無合理之基礎而做相異之處理時，則構成平等原則之違反。是故行政機關依據行政規則所為之行政處分違反行政自我拘束原則時，相對人或利害關係人得對之提起行政救濟。
（三）其他如行政裁量、判斷餘地、自由行政等，亦有「行政自我拘束原則」之適用。

【參考資料】：
(一)黃默夫，2001，《行政法－新體系與問題研析》，頁98~100。
(二)吳庚，2003，《行政法之理論與實用》，八版，頁46~48，53~54，300~301。
(三)李惠宗，2002，《行政法要義》，頁101~102，111~112。

[行政法]行政組織與機關權限的認識

參見〈公務員行政法〉，郭祥瑞著，2007，台北：元照。

一、如何區分公、私事
以「公權力」為區辨公、私事的核心
公權力—指國家機關或公務員作行政行為時，是出於「行使統治權」的目的，包含運用命令及強制手段來干預人民自由或權利的行為（例如徵收土地、設定行車速限、取締違章建築等），以及為了增進公共利益及社會成員（民眾、團體、法人等）的利益而提供給付、服務、救濟、照顧等方法（例如興建公共建設、發放老人年金等）的行為。
※政大劉宗德教授對「公權力」的見解—
（一）必須是「公務員」為「公務」所為的行為。
（二）符合下列要件其中之一：
1.用命令強制之手段，造成人民權利的限制或剝奪，或加予人民的負擔行為等等。
2.行政機關用其自己單方面的意思，就可以促成人民權利義務的取得、喪失或變更的行為。

二、如何區分公契約（行政契約）或私契約（契約內容是否與公權力有關為標準）
（一）當事人雙方最少有一方是「公家」，或兩家都是「公家」（不含以「公司」型態的公營「公司」）。
（二）雙方間的關係及內容，是「只有適合」由「公家」才能行使或完成或履行，或者履約性質仍應受到公家管制的。
（三）其他參考標準
1.相對人是被強制進入法律關係中的，應該是公法關係。
2.考慮法規的目的，所適用的法規有傾向達成一定行政目的，應是公契約關係。
3.公營事業考慮它的組織所依據的法律，若是依據公司法所成立的公營企業，仍然是私事，其所簽訂的契約，也是私契約。

三、公家的類型
（一）政府機關：國家或地方自治團體所設立，用來代表它們對外表示意思和處理機關事務的組織。
（二）公法人：國家或地方自治團體以外，以「法人」方式成立的一種完成公法目的的組織型態（如農田水利會）。
（三）行政法人：傾向於「公法人」與「私法人」之間，以處理「行政」事務為目的的組織體（如國家戲劇院）。
（四）行政機構：為了訓練、研究發展或特殊需要而成立的「非經常性」組織。
※公營公司不是公家機關
以「公司」型態出現的「國有」、「國營」、「市營」等公營企業，並不是行政機關，它是依據「公司法」所設立，只是其超過百分之五十以上的股份是由「國家」或某「公家」擁有。

四、行政主體：
可以向任何人「作」行政法上之行政行為，或「受」任何人所作出的法律行為的效果。

五、行政機關和單位：
獨立替行政主體行使職權，代表行政主體對外作意思表示，及代行使權利或代受負擔義務者（廣義的行政主體）。
（一）依照業務屬性的不同設立不同業務的行政機關來辦理。
（二）因層次或地域之不同，而有上級機關和下級機關之分設。
（三）機關依自身法規所定的「職掌」加以分門別類和分工，分成不同的部門，即所謂之「單位」。

六、行政機關和單位判斷原則：
（一）有長久的保障，故必須有單獨之「組織法規」（組織法、組織條例、處務規程、辦事細則、甚或組織編制表亦可）。
（二）有獨立之人員編制及預算（也就是設有人事及會計（主計）單位）。
（三）有資格可以對外代表該機關，並以該代表人的名字表示政策、決定、意思的人（即機關首長），而且這個機關首長必須有依法核發的印信。

七、行政監督
目的：
1.審查下級機關的行政行為「合不合法」；
2.就專業性和目的性「適當」與否；
3.對一般事務之執行及人事事務之監督。
方式：視察、備案或備查、訓示、認可（核准、核定）、撤銷或廢止。

八、權限移轉
一、權限要移轉或變更的前提
必須簽請以立法方式或下達指令方式尋求權限移轉或變更的依據，不能任意把自己機關的權限或責任限縮或擴張，且該依據必須公布周知。
二、可運用的權限授權方式
（一）「授權」代理：
某一特定事項有事實需要（不一定為法律規定），行政機關之內部單位或其職員將其權限之一部（或全部）委由其他單位（或其他職員）代行其權限。授權人必須監督代理人的執行情形，與代理人一同負責，而代理權可由授權人隨時終止。
※法定代理—行政機關內部為貫徹服務不中斷，提高行政效率，都實施三級職務代理人制度。與授權代理之差異在於：1.由法規規定；2.是全部權限的代理；3.由代理人（非授權人）負全責；4.須法定原因才能讓法定代理權消滅。
（二）授權給「有隸屬關係」的下級機關代行—委任
有法律的依據，上級機關可把權限的一部分，委由下級隸屬的機關代行，下級機關以後就當成自己機關的事，成敗也都由下級機關負責。委任機關對受委任機關並無監督的權利，受委任機關也要自編預算支付執行經費的支出。
（三）授權給「無隸屬關係」機關或團體代行—委託和委辦
有法律的依據，授權機關可以把權限之一部分授權給不相隸屬的：1.行政機關、2.個人（例如船長）、3.團體（如海基會、地方自治團體）。授權予機關、團體或個人者，稱之為「委託」；授權予地方自治團體者，則稱之為「委辦」。
均仍須受委託（辦）者之指揮監督，受委託（辦）者之行為視同委託（辦）者之行為，由委託（辦）機關負責。受委託人為個人時，視同委託機關之公務員，由委託機關對受委託人之行為負責，亦由委託（辦）機關編列經費。
（四）以行政契約或私法契約之方式—公辦民營、公私合營
在法律沒有明文禁止的情形下，行政機關得與民間公司（或私人）或其他行政機關，把權限內適於民間處理之事務，以締結契約之方式委由民間辦理。此時，行政機關和民間公司（或私人）間之關係則依據合約內容界定彼此之權利義務（不一定是公法（行政）契約）。
（五）請求他機關的協助—行政協助
甲為請求機關，因不能完成行政事務時，主動以書面請求無隸屬關係之乙機關，在不超過乙機關權限範圍的前提下，為甲機關處理事務，性質上只是協助，並無發生權限移轉管轄。
得拒約行政協助之情形：
1.協助之行為並非被請求機關之權限或依法不得協助；
2.如提供協助將嚴重妨害自身職務之執行者。

[行政法]行政救濟之種類

一、行政體系內與體系外之行政救濟：(參見，蔡志方著，2007，〈行政救濟法新論〉台北：元照出版)
（一）凡是行政救濟由行政機關系統提供、管轄或人民尋求行政救濟時，必須或可以向行政機關為之者，屬於行政體系內之行政救濟。
（二）行政救濟係由行政機關以外之機關（如司法機關、準司法機關之監察院及議會機關）系統提供、管轄或人民尋求行政救濟時，必須或可以向非行政機關為之者，屬於行政體系外之行政救濟。
二、法制化與非法制化之行政救濟：
以其是否已為相關法律予以制度化為區分標準。
已法制化之行政救濟制度計有—程序方面：請願、訴願（含相當於訴願之復審、覆審）、行政訴訟等。實體方面：損失補償與損害賠償。
尚待法制化者—類似徵收之侵害、準徵收之侵害、特別犧牲、信賴保護所生之補償、以迄於結果除去與復原請求等。
三、憲法、法律規定之行政救濟與統一、明文規定之行政救濟：
（一）憲法規定：請願、訴願及（行政）訴訟。
（二）法律規定：請願法之請願、訴願法暨其他行政法規規定之訴願（或相當訴願之復審、覆審）、行政訴訟法之行政訴訟、國家賠償法之國家賠償及公務員懲戒法之懲戒制度等。
（三）有明文規定但不統一之行政救濟制度：抗告、異議、申復、覆議、復核（複核）、復查、查對更正、再審查、陳情等。
（四）既未統一也無明文規範：請求說明、關說、投書、發動輿論等。

而德國另有一種說法，將行政救濟區分為正式之權利救濟與非正式之權利救濟
正式之權利救濟：人民之主張救濟事項，惟有其提之問題在法律上符合要件或合法，其實質事項始須予以答覆；如異議程序。
非正式之權利救濟：無標的之限制，亦無須滿足合法性之前提要件；如請願、異議、請求上級機關為事務性或合法性監督之 訴願、職務監督之訴願。

綜上觀之，行政救濟的種類，最粗淺的區分方式，應該可以簡單分為「以行政救濟提供者」是否為行政機關（此乃指實質意義之行政機關），以及「是否以法律明文規範」予以法制化兩種。至於上述又區分出憲法、法律規定與統一明文規定以及德國的正式與非正式之權利救濟，乃因學者們依據成文法與不成文法及各國特色，特別予以細述並予辨別之用。

[行政法]行政救濟的概念

趁著閒暇的假日，遇到壞天氣也沒辦法出遊，索性復習一下之前唸過的行政法，整理一下筆記才驚覺這麼多年沒碰這深奧的學科，記得的東西已所剩無幾了。

以下就是稍微整理過後的筆記內容（參閱蔡志方，2007，《行政救濟法新論》第一章）

行政救濟的意義：指「因國家或地方自治法（實質意義）之行政機關有瑕疵之行政行為或應作為而下作為，導致人民或行為相對人或利害關係人之權益或公益受損，在依法行政原則之要求下，對於受侵害之人民權益或公益（法益），給予行政體系內或體系外的保護。

行政救濟的性質：消極性（屬消極行政之範疇）、嗣後的救濟、善後性措施（與權力分立、尊重專業分工、保護有限之行政救濟資源及阻止濫訟、阻止他人使用行政救濟有關）。

行政救濟的功能：
一、法規維持說：行政救濟之作用，乃在於維持行政之符合法律秩序、亦即依法行政之形式目的或法規之受維持。
二、權利保護說：行政救濟之目的，在於提供權利為違法或不當之行政公權力所侵害之人民以救濟。

行政救濟之理論基礎：
一、人性尊嚴與國民主權之原理
人性尊嚴：每一個人本身即是最高的目的與價值，任何人不得單純被當作他人實現一定目的之手段，而加以役使。
國民主權：國家乃為人民而存在，一切公權力既源自於全體人民之授務，其行使自應為全體人民之利益而為之，且根據客觀之民意（法律）行之。
二、有權利，即有救濟
其為所有權保護制度之根本思想，亦為行政救濟制度之發端基礎。

根據上述，可以簡單的將「行政救濟」區分出三個元素。第一個就是以具有「實質意義」的行政機關為主體，第二個就是以此主體所作成的「有瑕疵的行政行為」，最後就是必須有相對的客體（人民、行為相對人或利害關係人），因為以行政機關為主體所作成有瑕疵的行政行為，而導致其權益（公益或法益）受到侵害（損害），才會有行政救濟的產生，藉由行政救濟的制度來達到權益的保護或補償（賠償）。