2009-03-03

[行政法]行政組織與機關權限的認識

參見〈公務員行政法〉,郭祥瑞著,2007,台北:元照。

一、如何區分公、私事
以「公權力」為區辨公、私事的核心
公權力—指國家機關或公務員作行政行為時,是出於「行使統治權」的目的,包含運用命令及強制手段來干預人民自由或權利的行為(例如徵收土地、設定行車速限、取締違章建築等),以及為了增進公共利益及社會成員(民眾、團體、法人等)的利益而提供給付、服務、救濟、照顧等方法(例如興建公共建設、發放老人年金等)的行為。
※政大劉宗德教授對「公權力」的見解—
(一)必須是「公務員」為「公務」所為的行為
(二)符合下列要件其中之一:
1.用命令強制之手段,造成人民權利的限制或剝奪,或加予人民的負擔行為等等。
2.行政機關用其自己單方面的意思,就可以促成人民權利義務的取得、喪失或變更的行為。

二、如何區分公契約(行政契約)或私契約(契約內容是否與公權力有關為標準
(一)當事人雙方最少有一方是「公家」,或兩家都是「公家」(不含以「公司」型態的公營「公司」)。
(二)雙方間的關係及內容,是「只有適合」由「公家」才能行使或完成或履行,或者履約性質仍應受到公家管制的。
(三)其他參考標準
1.相對人是被強制進入法律關係中的,應該是公法關係
2.考慮法規的目的,所適用的法規有傾向達成一定行政目的,應是公契約關係
3.公營事業考慮它的組織所依據的法律,若是依據公司法所成立的公營企業,仍然是私事,其所簽訂的契約,也是私契約。

三、公家的類型
(一)政府機關:國家或地方自治團體所設立,用來代表它們對外表示意思和處理機關事務的組織。
(二)公法人:國家或地方自治團體以外,以「法人」方式成立的一種完成公法目的的組織型態(如農田水利會)。
(三)行政法人:傾向於「公法人」與「私法人」之間,以處理「行政」事務為目的的組織體(如國家戲劇院)。
(四)行政機構:為了訓練、研究發展或特殊需要而成立的「非經常性」組織。

※公營公司不是公家機關
以「公司」型態出現的「國有」、「國營」、「市營」等公營企業,並不是行政機關,它是依據「公司法」所設立,只是其超過百分之五十以上的股份是由「國家」或某「公家」擁有。

四、行政主體:
可以向任何人「作」行政法上之行政行為,或「受」任何人所作出的法律行為的效果。

五、行政機關和單位:
獨立替行政主體行使職權,代表行政主體對外作意思表示,及代行使權利或代受負擔義務者(廣義的行政主體)。
(一)依照業務屬性的不同設立不同業務的行政機關來辦理。
(二)因層次或地域之不同,而有上級機關和下級機關之分設。
(三)機關依自身法規所定的「職掌」加以分門別類和分工,分成不同的部門,即所謂之「單位」。

六、行政機關和單位判斷原則:
(一)有長久的保障,故必須有單獨之「組織法規」(組織法、組織條例、處務規程、辦事細則、甚或組織編制表亦可)。
(二)有獨立之人員編制及預算(也就是設有人事及會計(主計)單位)。
(三)有資格可以對外代表該機關,並以該代表人的名字表示政策、決定、意思的人(即機關首長),而且這個機關首長必須有依法核發的印信。

七、行政監督
目的:
1.審查下級機關的行政行為「合不合法」;
2.就專業性和目的性「適當」與否;
3.對一般事務之執行及人事事務之監督。
方式:視察、備案或備查、訓示、認可(核准、核定)、撤銷或廢止。

八、權限移轉
一、權限要移轉或變更的前提
必須簽請以立法方式或下達指令方式尋求權限移轉或變更的依據,不能任意把自己機關的權限或責任限縮或擴張,且該依據必須公布周知
二、可運用的權限授權方式
(一)「授權」代理
某一特定事項有事實需要(不一定為法律規定),行政機關之內部單位或其職員將其權限之一部(或全部)委由其他單位(或其他職員)代行其權限。授權人必須監督代理人的執行情形,與代理人一同負責,而代理權可由授權人隨時終止。
※法定代理—行政機關內部為貫徹服務不中斷,提高行政效率,都實施三級職務代理人制度。與授權代理之差異在於:1.由法規規定;2.是全部權限的代理;3.由代理人(非授權人)負全責;4.須法定原因才能讓法定代理權消滅。
(二)授權給「有隸屬關係」的下級機關代行—委任
有法律的依據,上級機關可把權限的一部分,委由下級隸屬的機關代行,下級機關以後就當成自己機關的事,成敗也都由下級機關負責。委任機關對受委任機關並無監督的權利,受委任機關也要自編預算支付執行經費的支出。
(三)授權給「無隸屬關係」機關或團體代行—委託
委辦
有法律的依據,授權機關可以把權限之一部分授權給不相隸屬的:1.行政機關、2.個人(例如船長)、3.團體(如海基會、地方自治團體)。授權予機關、團體或個人者,稱之為「委託」;授權予地方自治團體者,則稱之為「委辦」。
均仍須受委託(辦)者之指揮監督,受委託(辦)者之行為視同委託(辦)者之行為,由委託(辦)機關負責。受委託人為個人時,視同委託機關之公務員,由委託機關對受委託人之行為負責,亦由委託(辦)機關編列經費。
(四)以行政契約或私法契約之方式—公辦民營公私合營
在法律沒有明文禁止的情形下,行政機關得與民間公司(或私人)或其他行政機關,把權限內適於民間處理之事務,以締結契約之方式委由民間辦理。此時,行政機關和民間公司(或私人)間之關係則依據合約內容界定彼此之權利義務(不一定是公法(行政)契約)。
(五)請求他機關的協助—行政協助
甲為請求機關,因不能完成行政事務時,主動以書面請求無隸屬關係之乙機關,在不超過乙機關權限範圍的前提下,為甲機關處理事務,性質上只是協助,並無發生權限移轉管轄。
得拒約行政協助之情形:
1.協助之行為並非被請求機關之權限或依法不得協助;
2.如提供協助將嚴重妨害自身職務之執行者。