2009-03-23

[行政法]獨立機關的面紗

    在昨天的面授課程中,因為考量授課時間和學生對於「行政組織」的概念理解重要程度,所以只挑幾個重要的概念作闡釋,而其中仍有許多未及明確講解的地方。例如就有學生提到「獨立機關」的問題,到底什麼是獨立機關呢?藉由參考部分學者的文獻稍微作簡單的說明。

    依據「中央行政機關組織基準法」第3條第1項第2款規定:「指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關。」明顯揭露除非有專屬的法律明文規定,獨立機關是不受其他機關之指揮監督。簡單來說,除非有法律明文授予,不然行政院長對於獨立機關是不享有業務執行的監督權。另外,行政院頒布的「獨立機關建制原則」(94年1月3日院台規字第093002748號書函修正發布)也明白揭示獨立機關「超然行使職權」、「委員受有任期保障」、「獨立機關之首長非為內閣之成員;無須參加內閣之政務運作與行政院院會」、「獨立機關所為決策不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督」、「對獨立機關所為決定不服者,應直接提起行政訴訟」等特性。而目前我國成立的獨立機關計有五個,即中央選舉委員會、公平交易委員會、金融監督管理委員會、中央銀行和通訊傳播委員會。

    另外也有學者指出我國獨立機關在法律上的建置原則,諸如:(周志宏,2006,轉引自孫煒,2008,頁32)
一、獨立機關為行政機關;
二、所謂獨立機關的獨立性,是指其在「行使職權」的獨立性,而非指其在組織法上的獨立性;
三、獨立機關採組織法定原則,應有組織法律始得設立;
四、獨立機關為合議制機關,委員採專任任期制,具有一黨籍者不得超過一定比例;
五、相當於二級機關之獨立機關首長、副首長及其合議制之成員,由一級機關首長提名經立法院同意後任命,其他機關由一級首長任命;
六、相當二級機關之獨立機關限五個,但其他獨立機關總數不在此限;
七、獨立機關得設下屬機關

   但在我國獨立機關設置的歷程卻是紛紛擾擾不斷,例如國家通訊傳播委員會(即NCC)於2005年11月立法通過之後,行政院卻在2006年3月頒布「獨立機關與行政院關係運作說明」,幾乎將人事、政策或甚至預算等都納入行政院監督範圍,亦即推翻前述實定法條與建制原則(黃錦堂,2008,頁6-7)。而且就國家通訊傳播委員會的獨立性爭議,司法院大法官甚至作成釋字第613號解釋,針對國家通訊傳播委員任命的權力分立問題,在理由書中對於獨立機關的獨立性有較多的討論。其首先肯定獨立機關的正當性,「其主要目的僅在法律規定範圍內,排除上級機關在科層式體制下所為對具體事務決定之指揮與監督,使獨立機關有更多不受政治干擾,依專業自主決定之空間」。又指出行政院長須為行政院整體施政成敗負責與行政一體性原則,行政院長享有國家通訊傳播委員的任命權;立法院固然得行使監督權,但「不能將人事決定權予以剝奪或逕行取而代之」,否則將「違反責任政治暨權力分立原則」。

    而「獨立機關」的獨立性,究為何物,依據學者的見解,獨立機關的獨立性的程度可以由以下四項指標之中加以判定其程度(Gilardi, 2002; Thatcher, 2002,引述自孫煒,2008,頁124-126):
一、獨立機關首長及決策成員的任命、任期與去職
    若是獨立機關首長及決策成員的政黨任命程度愈高,則其獨立程度愈低,受立法者的控制程度愈高;若獨立機關首長及決策成員的任期愈長,則其獨立程度愈高;若獨立機關首長及決策成員在任期屆滿之前去職的機率愈低,則獨立機關首長及決策成員的獨立程度愈高。
二、獨立機關財政與組織的自主性
    若是獨立機關的預算來自特別支出(而非來自其他行政機關的支出),則獨立機關的獨立程度較高;若是獨立機關預算是自行控制的(而非由其他行政機關控制),則獨立機關的獨立程度較高;若是獨立機關的內部決策與人事安排是自行決定的(而非由其他行政機關決定),則獨立機關的獨立程度較高。
三、獨立機關與其他機關的關係
    若是獨立機關的獨立性具有明確的立法規範,則獨立機關的獨立程度較高;若是獨立機關對於行政機關與立法機關的正式義務明確,則獨立機關的獨立程度較低;除了法院判決之外,若是獨立機關的決策是否可被行政機關(或另有特別單位)否決的可能性愈高,則獨立機關的獨立程度愈低。
四、獨立機關的獨占地位
    在特定的政策領域之內,若獨立機關並沒有與其他政府機關(例如其他獨立機關、行政機關、立法機關等)共同行使公權力,則獨立機關的獨立程度較高。

【參考文獻】
1.黃錦堂,2008,「德國獨立機關獨立性之研究—以通訊傳播領域為中心並評論我國釋字第613號解釋」,《中研院法學期刊》,第3期,頁1-54。
2.孫煒,2008,「民主國家獨立機關的創建理由與制度定位:兼論對於我國政府改造的啟示」,《行政暨政策學報》,第46期,頁107-150。