2010-03-11

[行政法]行政的意義!

   依據學者吳庚(2001)的見解,「行政」係專指國家或政府之行為,對行政之意義之界定必須置之於憲法架構下。並引述德國行政法學者Otto Mayer之反面定義:「將行政之意義界定為立法及司法以外之國家活動(三權分立體制)。」

   對於「行政」的意義,正面定義之歸類:

一、以憲法之規定作為定義:奧國行政法學者常用之定義為—行政乃受指令所拘束之國家機關的活動範圍。

二、從行政所欲達成之目的界定其意義:

J.Ulbrich:「行政包括一切法律上及事實上行為,此等行為在於對公益之持續維護,而公益則源自國家存立目的及其文化任務。」(忽略行政亦負有維護個人權益之使命)

E.Forsthoff:「維護適當之社會秩序乃國家最急迫而須全力以赴之任務,行政則為達成此一任務優先之手段,故非單純之管制,而負有形成功能(不僅在個別事件中求其合理及適當,尤須實現法律規範作為分配正義及交換正義之要求)。」(概念太抽象了)

三、從比較行政與其他部門之功能界定其意義:Maurer認為,行政係屬主動且係向未來形成之性質,而立法者則僅作一般及抽象之決定,經由行政轉為事實,但行政不限於執行法律,應主動依自己之創意而作為。

四、將行政學之表達方式由法律語言而成之定義:Hans J. Wolff—公共行政之實質意義,係指其多樣性、附條件或單純之目的選定,均來自他律(受憲法、法律等之羈束),但仍許行政作成部分之規劃及自我參與,以保障公共事務之實施與形成。

五、從不同層面對行政加以描述以取代定義,甚或放棄對行政作任何界定:

(一)就結構而言:行政係民意代表機關、司法、考試及監察機關以外之國家結構或組織的總稱。

(二)就實質而言:國民大會行使之權限;立法部門制定法律並代表民意而為監督;司法機關從事之解釋憲法及統一解釋法令,民事、刑事暨行政訴訟之審判;監察院本為民意機關,自民國81年修憲後將其定位為準司法機關(釋字第325號解釋),均非屬於行政性質,除此之外,其他國家作用皆屬行政範疇。

(三)就功能而言:行政係達成國家存立目的之最重要手段,行政之運作並非單純執行法律,並負有形成符合社會正義之生活關係、規劃及推動基本建設、引導及維持合於公意之政府發展等任務。

  國內另一位學者李惠宗(2008)對於「行政」的定義,僅區分為消極說與積極說兩種。消極說又稱「控除說」,亦即上述Otto Mayer之見解,認為「行政」之意義無法加以積極定義,僅能從消極方面來定義。也就是從三權分立的觀點,將所有國家權力作用,減除立法與司法作用之外,均為行政的範疇。

   而積極說則是認為行政是可以加以積極定義的,但比較切合實際的方式,即是承認行政的多義性,從行政所具有的各個不同特性來加以描述,簡單來說,持此說者認為「行政僅能描述,而無法明確定義。」學者李震山(2009)對此分類分別界定為形式意義的行政(消極說)與實質意義的行政(積極說)。

   如果從行政的特性,再配合我國行的法制,行政可以簡單的從三面來加以描述(李惠宗,2008):

一、行政係實質公行政主體之行為
   實質意義之行政不以公法組織為限,如果是以私法組織而執行公共行政者,亦屬於實質行政。例如臺灣自來水公司、臺灣電力公司等公營事業機構,在執行公共任務的範疇內,也屬於公共行政(參閱釋字第269號)。

二、行政係以實現公益為目的之行為
   國家是為人民而存在,而行政機關係為執行國家意志而存在,從而可以推導出「行政機關應為人民而存在」的意旨。所以,行政應該是有意識地為了公益目的,遂建立客觀的公法法律秩序作為執行的準則。

三、行政係受法之支配並受監督之公行政主體行為
   現代法治國家強調「國家(政府)應守法」之觀念,即是特別強調行政權應受「法」及「法律」之拘束。因為,法律係由代表民意之議員所制定,具有直接民主合法性。

【參考文獻】
李惠宗,2008,《行政法要義》,四版,台北:元照,頁3-4。
李震山,2009,《行政法導論》,八版,台北:三民,頁1-4。
吳庚,2001,《行政法之理論與實用》,七版,台北:三民,頁1-10。